社会保险行政管理体制改革研究(下)

　　改革社会保险行政管理体制

　　1.社会保险行政管理与社会保险基金管理分设

　　上世纪90年代以来，社会保险基金问题的频发与我国的社会保险体制密切相关：由社会保险行政管理机关组织、控制社会保险费的现收现付制。由于行政管理机关拥有对社会保险基金的收缴、保管和发放权力，政府官员眼睛向上，只对上级领导负责，眼睛从不向下，不需要向受益人报告，也不受他们约束。

 　　社会保险的基金管理与行政管理的严格、彻底分开，是社会保险事业健康发展的起码条件。行政管理与基金管理分设，基金管理机构不是行政管理机关的下级单位，而是独立法人。在人事、财务、行政关系上与行政管理机关无关，二者平起平坐。行政管理机关不能对基金管理机构发号施令，基金管理机构不受行政管理机关的约束。向下负责是基金管理机构的出发点和归属，向受益人报告，受受益人约束。

　　社会保险经办机构是非营利性组织，机构办公费、劳务费由财政开支。社会保险经办机构不承担行政稽核权。2003年4月1日，劳动和社会保障部施行《社会保险稽核办法》，赋予社会保险经办机构稽核权，即依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行核查的权力。这种权力明显具有行政监察的性质，应该去除。

　　2.加强韦伯的法理型现代官僚制建设

　　韦伯的官僚制值得我国的行政管理效仿。韦伯的强调法理而非情理的现代官僚制，具有理性化、科学化、职业化的特点，有助有利于解决我国行政管理普遍存在的规章制度合法性不足、管理行为轻视规则与规范、缺乏专业化分工及与此相适应的专业化人才等问题。官僚制不同于官僚主义，官僚制反对官僚主义。官僚制是一种政府组织原则和管理形式，强调法理、规则；而官僚主义表现为官员高高在上，脱离实际，脱离民众，注重形式且不负责任，滥用公共权力，以权谋私。

　　对于社会保险，复查、复议、诉讼三级程序更要实行官僚制。①社会保险经办机构受理复查。根据《社会保险行政争议处理办法》，相对人认为经办机构未按规定审核社会保险缴费基数，或对经办机构核定其社会保险待遇标准有异议，或认为经办机构不依法支付其社会保险待遇或者对经办机构停止其享受社会保险待遇有异议，或认为经办机构未依法为其调整社会保险待遇，可以申请复查。②劳动保障行政部门受理复议。受理行政复议的机关是直接管理该经办机构的劳动保障行政部门。③法院受理上诉。

　　3.完善社会保险监督体系

　　社会保险监督是对各项社会保险的实施、基金使用、投资运营等情况进行监察，接受群众举报，对违反社会保险规定的情形进行查处。社会保险的监督有两个方面，一是社会保险费的缴纳，二是社会保险费的支出和运营。社会保险的监督要形成一个网络，至少包括人大监督、行政监督、社会监督三个大的方面。监督机构既对行政管理实行监督，对非法挤占、挪用保险基金的违法行为依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任，也对欠缴社会保险费的行为、拖欠离退休费的行为采取有力的法律制裁措施。

　　人大监督是最高层次的监督。行政监督包括社会保险行政管理机关、审计部门、监察部门、财政部门的监督。社会监督是最普遍的监督，包括民间组织、单位、受益人、非受益人等。

　　4.把社会保险登记作为市场准入门槛

　　社会保险登记证是行政许可证。社会保险登记管理是政府行为，是市场监管、保证权益、维护稳定的需要，是市场准入的重要条件。新注册登记企业，马上办理社会保险登记的很少，经社会保险组织动员，规劝，用人单位仍不能全部进入社会保险领域。要把社会保险作为企业应尽业务，不进入社会保险领域，企业不能注册。改变企业只重视工商登记证、税务登记证的情况，社会保险登记证与工商登记证、税务登记证处于相同地位。社会保险登记证由缴费单位保管。由于工商登记、税务登记、社会保险登记并不在同一个机关，规定社会保险登记应该办在前面。

　　缴费单位在办理招聘和辞退职工手续时应当出示社会保险登记证。企业经营当中，如社会保险出现问题，监督机关发出通知催办，催办无效，告知政府，叫停企业。

　　5.取消税务机关的社会保险行政主体资格

　　税务机关不适宜承担社会保险行政职能。①税务机关也是社会保险经办机构，让人费解。根据《社会保险费征缴暂行条例》第六条的规定，社会保险费由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收，也可以由税务机关征收。这样，在社会保险费的征收上，税务机关和社会保险经办机构地位相同，可以说税务机关也是社会保险经办机构，这使人费解。②社会保险费不是税收，不能由税务机关征收。③税务机关事实上无法复查。根据《社会保险行政争议处理办法》，相对人可以申请复查，但事实上税务机关无法接受复查要求。④到社会保险行政部门申请复议，不管原因是来自于税务机关还是社会保险经办机构，由于税务机关只是一个工具，没有受审资格，因而它并不是复议对象，对象应是社会保险经办机构。⑤社会保险要税务机关帮忙降低了社会保险经办机构的行政地位，也提高了行政成本。从业务工作来说，社会保险经办机构完全可以自己行使征收任务，行政委托给税务机关，不利于社会保险行政地位的提高，也不利于行政成本的下降。

　　6.社会保险行政管理一体化，破除地区阻隔、城乡阻隔，全国一盘棋

　　第一步，从县统筹上升到省统筹。我国社会保险统筹层次过低，统筹单位过多。目前我国共有2000多个统筹单位，大多是县统筹，且各自为政。尽管有关部门宣布有17个省统筹，但不是真正意义上的省统筹，只是建立了省调剂基金，没有实现省级统一对社会保险费的统收统支，还是以县为单位进行统筹的。

　　欧盟的社保关系值得借鉴。欧盟国家劳动者可以先后在不同的国家就业，不论在哪个国家工作并缴纳社保费，都可以在当地进行权益记录。将来在任何一个国家退休，都可以通过相关凭证就地享受养老保障。中国现有的社会统筹加个人账户积累的养老金缴纳模式继续保留，但应改变支付方式。

　　我国基本养老保险，省统筹，工作地缴纳，退休地按月发放。首先应该将统筹层次提高到省级，全省执行统一的基本养老保险制度，统一的缴费基数和缴费比例，基本养老金计发办法和统筹项目统一，基本养老金调整办法统一。基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支，由省级直接管理。劳动力省内流动时，无需转续基本养老保险关系。人在哪个地方，社会保险费就交在那个地方。统筹基金不转移，退休后每月各地按比例把保险费打入个人银行账户。

　　对于基本医疗保险，由于涉及各省利益，中央财政可以建立国家基本医疗保险调剂基金，一是用于补助劳动力从欠发达地区转移到发达地区的基本医疗保险标准补贴，补贴给发达地区的基本医疗保险经办机构；二是对异地就医的票据审核进行补贴。

　　第二步，从省统筹上升到全国统筹。执行统一的社会保险制度，统一的缴费基数、缴费比例和待遇标准。建立全国通用的社保一卡通。社会保险基金来源，国家财政占大头，其次是企业，个人承担小部分，社保基金由国家统一监管。

　　7.制定《社会保险法》

　　我国目前社会保险方面的决定多于法律、法规；并且法律、法规、决定往往是地方性的；还有，制定规定的主体，社会保险组织为多，政府很少，人大没有。社会保险工作所依据的大多是行政规章，且多为“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等；以行政管理取代依法管理，无法发挥法律规范的强制功能，加上中国的行政管理地区差异很大，因此无法确保社会保障的有效实施。国家应尽快出台《社会保险法》，从法律高度明确规定社会保险的统筹层次及转续办法。