以政府全额出资解决农民惜保问题

——农业保险经营模式创新探讨之三

　　一方面，小规模经营的传统农户对农业保险缺乏需求;另一方面，保险公司为小农户提供农业保险遭遇高交易成本的难题。农业保险需求与供给的双重困境要求构建面向小农户的普惠性农业保险体系。建立面向小农户的普惠性农业保险体系，其核心在于，“政府补助保费保基本、农户自愿参保保增量”，即由政府对基本保障全额补助保费实行统保，农户可以自愿缴费自行提高保障水平。建立普惠性农业保险体系可以有效保障小农户，大幅降低保险公司的经营成本。建立普惠性农业保险体系既是发达国家农业保险发展的成功经验，也是我国一些地区发展涉农保险的宝贵经验。

　　建立普惠性农业保险体系可以有效保障小农户

　　从理论上说，小规模经营的传统农户对农业保险缺乏需求。传统分散的小农户生产规模小，投入的资本、劳动相应较小，面临的风险相对小，农户对规避农业风险的意识比较淡漠，对农业保险的需求水平并不高。但小农户对农业保险缺乏需求，并不意味着政府和保险公司可以撇开小农户，只承保规模化经营的新型经营主体。原因在于：

　　第一，小农户参保主要源于政府的需求。政府对农业保险的需求动机包括：利用农业保险为农业生产的持续和稳定发展提供安全保障，增进国家食物安全;及时补偿农户在农林牧渔生产遭受灾害后的损失，至少使农业简单再生产得以迅速恢复，减轻政府灾后救济压力。

　　第二，小农户在相当长的时间内将仍然是粮食供给的重要生力军。尽管适度规模经营是发展趋势，但目前我国粮食生产的主体仍然是一家一户的小规模经营，在相当长的一段时间内，小农户对粮食生产与粮食安全的贡献不容忽视，仍然有必要考虑为小农户的生产提供保险保障。

　　第三，农业保险发展模式的升级有助于提升小农户的需求。值得指出的是，不能简单地说“小农户没有需求”，确切地说，小农户缺乏需求与传统的农业保险发展模式有关。即在目前的经营模式，农业保险保障程度很低，手续却很繁琐，小农户确实缺乏需求。就像有人形象地表达小农户对农业保险的看法：“收个三五块，赔个十来块，又要办理各种手续，还不够折腾的，不保了。”但如果通过产品创新实现农业保险发展模式的转型与升级，公司能在提供增值服务、提高附加值、增强客户黏性方面有一些突破，实实在在为农户创造价值，是能够激发小农户的保险需求的。

　　如上所述，目前小农户对农业保险的兴趣没有被充分调动起来，缺乏缴费的意愿和动力，为将其纳入普惠性的农业保险体系，客观上需要财政对其保费进行全额补贴。

　　建立普惠性农业保险体系可以大幅降低经营成本

　　理论上，保险不是福利，保险是市场化的风险管理机制，要求权利义务对等，农户缴费是必要的。而且只有要求农户缴费，才可以发挥政府补贴的杠杆作用，即通过政府的保费补贴，带动农户的保费投入，使得农业保险可以更好地发挥市场机制在风险管理中的作用，有助于减轻政府的预算压力。同时，对农民也是一种风险和保险的教育活动。

　　“政府补助保费保基本”主要基于经济效率与降低成本的考虑。由于小农户经营规模小且非常分散，考虑到农时之紧、农户数量之巨、农民认可程度之低以及“空心村”情况之多等等客观因素，向农户收取保费是一项相当艰巨繁琐的海量工作。结果是收取的保费非常有限，但为此支付的成本却异常高昂，不符合经济效率的原则。取消小农户缴费，有点类似于当年取消农业税，其核心目的不仅仅是为农民减负，更是为保险公司减负。对小农户缴费全额补贴的根本原因，是其征收成本过高。同时，也在一定程度上遏制县乡村相关人员弄虚作假，搞假承保、假理赔和套取财政补贴等违规活动。

　　建立普惠性农业保险体系是发达国家的经验

　　“政府补助保费保基本”，为普惠性的农业保险提供全额补贴也是发达国家的经验。美国所谓的巨灾保险计划(Catastrophic Coverage, CAT)，就是美国联邦政府提供全额补贴的普惠性的农业保险产品。《1994年联邦农作物保险改革法》在取消紧急灾害救助项目的同时，要求建立“农作物巨灾保险计划”，为农场主提供最基本的风险保障。农作物巨灾保险计划保费由联邦政府完全补贴，农场主只要为每县的每种农作物支付50美元、最多200美元的管理费即可(目前已经提高至300美元)，财力不足的农场主可以免缴。如果被保险人的产量低于正常产量的50%，那么获得的赔偿等于该作物市场价格的 55%乘以遭受的产量损失，一般称为50/55巨灾保险，保障程度较低。近年来，单独购买农作物巨灾保险的比例不断下降，2014年仅占全部保单和投保面积的6%，农场主一般都在普惠性巨灾保险的基础上，选择购买保障程度更高的保险产品(Buy Up)。这样，美国形成了二元化的农业保险产品体系，即全额补贴保费、普惠性、提供最基本风险保障的巨灾保险与部分保费补贴、选择性、提供更高保障程度的保险产品，很好地兼顾了公平与效率、国家与农场主之间的利益。

　　可以考虑借鉴美国巨灾保险计划的经验，通过全额补贴小农户，构建为农户提供最基本风险保障的普惠性农业保险体系。

　　建立普惠性农保体系也是我国一些地区发展涉农保险的经验

　　好几年前，上海市就实行过一段时间的“基本+补充”的农业保险方案，市政府为所有种粮农户缴纳50%的保费，这是基本保障;农户可以自愿缴纳另外50%的保费，这是补充。农户如果不增加“补充”，即不缴纳另外50%的保费，则在发生全损时，保险公司只赔偿保单保障水平的50%。

　　近年来，我国一些地区开展普惠性的农房保险试点，其经验值得农业保险借鉴。普惠性农房保险试点主要有两种模式：一是地方政府全额出资，与保险公司协议统保模式，以福建省为代表;二是基本保障由地方政府全额出资，与保险公司协议统保，补充保障由农民自行缴费模式，以广西和贵州为代表。

　　普惠性农业、农房保险试点的共同特征是对于基本保障，政府全额出资并予以统保。其优势在于：第一，政府全额出资有利于减轻农民的保费负担。政府承担基本保障的全部保费，免除了农民的缴费负担，从而能够实现对全市(省)农户的统保与全部覆盖。第二，统保解决了农户分散、承保效率低的问题。由于农民居住分散，逐户办理承保手续对于保险公司而言，操作困难且成本偏高，一直以来成为制约农房保险发展的瓶颈。由民政等部门为农户统一投保，不仅增强了基层政府运用商业保险机制管理风险的主动性，而且对保险公司来说，简化了大量承保手续，节约了资源。第三，全省(或市县)主要农作物、农房统保，也有利于保险公司利用大数法则分散风险，并可以最优惠的费率来承保，从而也有利于政府减轻财政负担。

　　上述经验值得农业保险借鉴，即建立“政府补助保费保基本、农户自愿参保保增量”的普惠性农业保险，由政府对基本保障全额补助保费实行统保，农户可以自愿缴费自行提高保障水平。

　　(作者均系首都经济贸易大学教授、博士生导师)