保险业法治建设的科学指南

——《中国保险业发展“十三五”规划纲要》解读

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

　　《中国保险业发展“十三五”规划纲要》(以下简称《纲要》)为贯彻党的十八届四中全会精神，提出了法治化水平显著提高的目标。保险业要想健康发展，必须将法治建设作为重要内容，常抓不懈。

　　一、出台指导性文件，提高法治化水平

　　《纲要》提出，要出台全面推进保险法治建设的指导性文件，提高行业法治化水平。

　　早在2016年1月18日，中国保监会就发布了《中国保监会关于全面推进保险法治建设的指导意见》，对不断完善保险法律制度体系、推进依法监管、加强监督制约、提升保险业依法经营水平、营造良好法治环境等方面作出规定。《指导意见》的出台，有利于进一步提升保险工作的法治化水平。

　　二、加快“废改立”工作，完善保险法律体系

　　《纲要》提出，要推动《保险法》修订，加快保险监管制度的“废改立”工作，完善保险法律体系。

　　保险业的发展离不开法律的规范和保障，要做到有法可依，首先要完善保险法律体系。我国目前已经形成了以《保险法》为核心、3部行政法规和50部行政规章为主体、1000余件规范性文件为补充的中国特色保险法制体系，奠定和夯了实行业发展的制度基石。

　　1.保险法

　　我国于1995年颁布了《保险法》，迄今为止已经作了4次修改。其中2009年对《保险法》进行了系统性修订，其余3次修改幅度较小。2015年10月14日，国务院法制办公室发布了关于《关于修改〈中华人民共和国保险法〉的决定(征求意见稿)》公开征求意见的通知，征求社会各界意见。本次修订侧重保险业法部分。这意味着，随着经济社会的不断发展，我国《保险法》要与时俱进，不断进行完善。

　　2.行政法规

　　目前，我国保险领域的行政法规有：《农业保险条例》《中华人民共和国外资保险公司管理条例》《机动车交通事故责任强制保险条例》《存款保险条例》等，《地震巨灾保险条例》立法已经启动。总体来看，我国保险领域的行政法规较少，下一步可根据社会发展需要，适时开展相关保险领域的专门立法。另外，对现行的行政法规，如《机动车交通事故责任强制保险条例》等进行修改，以适应社会发展的需要。

　　3.行政规章

　　中国保监会发布的规章即属于部门规章。中国保监会自成立以来，陆续发布部门规章几十部，内容涉及商业保险监管的方方面面，对促进保险公司稳健经营、保护保险消费者的利益起到了重要作用。由于行政规章属于中国保监会的立法权限，所以，出台的行政规章较多，针对性更强，修改较容易，较好地适应了保险业发展的需要，是将来重点发展的工作之一。

　　4.规范性文件

　　中国保监会根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。其在依法合规监管我国商业保险的过程中，因为规范性文件具有制定主体法定性、制定方式灵活性、法律效力具有普遍性等特点，主要是依托规范性文件来行使职权。中国保监会规范性文件内容涵盖保险监管的方方面面，主要包括综合类、机构管理类、财产保险类、人身保险类、资金运用类、财会类、统计与信息化类、中介类、稽查类等九大类。

　　5.司法解释

　　严格意义上讲，司法解释不属于我国的法律渊源，但是很难将它排除在法律体系之外。目前的保险法司法解释有3个，即最高人民法院关于适用《中华人民共和国保险法》若干问题的解释(一)(二)(三)，《司法解释》(四)正在起草之中。司法解释在我国具有举足轻重的作用，特别在保险领域，对解决保险合同纠纷起到了重要作用。由于我国属于成文法国家，成文法的特点决定了法律条文不可能事无巨细，包打天下，解决所有的问题，所以司法解释就显得尤为必要。最高人民法院在《保险法司法解释》的制定方面作出了巨大贡献，值得肯定。这种做法也会长期坚持下去，因为为了保持《保险法》的稳定性，《保险法》不可能朝令夕改，但可以通过出台司法解释解决这一问题。

　　三、健全监督机制，完善处罚程序

　　《纲要》提出，要健全依法监管体制机制，进一步完善行政处罚程序，加大行政行为合法性审查，增强复议监督功能，健全完善行政应诉工作机制。

　　行政处罚，是指行政主体为实施有效行政管理，维护社会公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律规范的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式法律制裁的行政行为。行政处罚是法律赋予行政机关的职权，是行使法律监督的手段。行政处罚程序，是指行政处罚所必须遵循或者履行的法定步骤和方式，是对行政主体实施行政处罚的规范，是实施行政处罚的合法操作规程。人们常说：只有程序公正，才能实现实体公正。可见，法律程序的重要性。

　　为进一步完善中国保监会行政处罚程序，2016年9月30日，中国保监会向社会发布了《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定(征求意见稿)》，向社会公开征求意见，这体现了开门立法、民主立法、科学立法的精神，值得推广和肯定。

　　四、加强立法协调，体现保险业功能

　　《纲要》提出，要加强立法协调，在社会治理、社会保障、财政税收、公共安全等各领域立法中体现保险业功能。

　　保险业承担着经济补偿、资金融通、社会管理三大功能。发挥保险的社会管理职能，要紧紧围绕供给侧结构性改革进行，要丰富保险供给，全方位满足社会多层次保障需求。对关乎国计民生的保险产品，如商业性养老保险、农村小额人身保险、农业保险、巨灾保险等，实行财政支持和税收优惠政策。建立健全保险应对公共突发事件应急处理机制，积极与有关部门配合，减少社会公共突发事件造成的损失。大力发展责任保险，可推出系列保险产品，如公众责任险、环境污染责任保险、实施“保险保障民生工程”，实现风险责任的分散。通过保险手段，分散政府的保障压力，发挥保险“社会减震器”的作用。

　　五、加强沟通，优化行业发展法治环境

　　《纲要》强调，加强与公安机关、司法机关、仲裁机构的沟通合作，优化保险业发展的法治环境。

　　保险业的健康发展离不开良好的法治环境。当前，保险业发展的法治环境存在一些问题，表现在保险法治宣传教育效果不理想、纠纷解决机制不健全、与司法机关的沟通不畅、保险法治理论研究滞后等方面。

　　针对上述问题，要对症下药。比如针对保险诈骗违法犯罪行为，要建立“政府主导、执法联动、公司为主、行业协作”的反保险工作体系。为了预防和打击保险欺诈犯罪、维护行业长远利益，中国保险行业协会于2014年5月发布了2003年以来十起反保险欺诈典型案例。这种做法应该坚持下去，对公民能够起到更为深刻的教育作用，并更为有效地打击此类犯罪行为。

　　针对保险公司“胜诉少、败诉多”的现象，应反思原因。保险公司与保险消费者处于平等地位，应平等受到法律保护。究其原因，保险公司在履行说明义务方面做得不够，再就是保险条款的设计存在一些问题，使用的语言是否存在模棱两可的情况。当然，裁判人员过度保护消费者的习惯性做法也是不可避免的。所以，加强沟通是非常必要的。

　　总之，《纲要》为保险业的法治建设指明了方向，监管部门、保险企业、保险消费者以及行业组织等应认真领会《纲要》精神，并积极推动《纲要》的贯彻实施。我们坚信，中国的保险业必将迎来更加辉煌的明天，保险业在更加广阔的天地中更有作为，保险会让我们的生活更加美好!

　　(作者单位：河北农业大学经贸学院)