扣押车辆水淹受损，谁应承担赔偿责任？

　　案例

　　2017年7月11日，网易刊登《600辆违法车被洪水淹成“土车” 如何赔偿引争议》一文，主要内容为：近日，受强降水影响，湘江长沙段遭遇入汛以来最大洪灾。7月7日，洪水渐渐退却，湖南祥安停车场上的数百辆汽车被泥土覆盖。而该停车场系政府公开采购指定，经交警支队确认后，承担机动大队、特勤大队、警保卫大队和岳麓大队扣押的违法车辆停放。

　　问题

　　1.以被扣押为假设，车辆水淹受损，车主能否从其车损险保险人处获得保险赔偿?

　　2.车辆水淹受损，扣押车辆的行政机关承担赔偿责任吗?

　　3.车辆被扣押后，如何通过商业保险转嫁此类自然灾害所致的责任风险?

　　分析

　　一、车主能否从其车损险保险人处获得保险赔偿

　　(一)保险合同当事人约定的保险责任范围

　　《中国保险行业协会机动车综合商业保险示范条款》第六条 保险期间内，被保险人或其允许的驾驶人在使用被保险机动车过程中，因下列原因造成被保险机动车的直接损失，且不属于免除保险人责任的范围，保险人依照本保险合同的约定负责赔偿：…… 雷击、暴风、暴雨、洪水、龙卷风、冰雹、台风、热带风暴;……

　　第八条 在上述保险责任范围内，下列情况下，不论任何原因造成被保险机动车的任何损失和费用，保险人均不负责赔偿：……(三)被保险机动车有下列情形之一者： ……2.被扣押、收缴、没收、政府征用期间;……。人保财险、平安财险、太平洋财险等保险公司的机动车综合商业保险条款中的相关内容与示范条款基本一致。

　　在保险合同双方当事人已经约定相应机动车综合商业保险条款作为保险合同组成部分的情况下，结合保险条款，可以明确：

　　1.保险人负责赔偿的前提条件有三，一是造成被保险机动车直接损失的原因必须是列明的包括“洪水”等在内的列明原因;二是被保险机动车直接损失发生在“被保险人或其允许的驾驶人使用被保险机动车过程中”;三是不属于免除保险人责任的范围。

　　2.在“被扣押、收缴、没收、政府征用期间”，无论任何原因(包括洪水在内)造成的被保险机动车的任何损失，保险人均不负责赔偿。

　　(二)“被扣押、收缴、没收、政府征用期间”保险人不负责赔偿条款符合保险原理和公平原则

　　由于车辆被扣押、收缴、没收、政府征用期间，车辆转移占有，被保险人失去对车辆控制，无法有效履行维护保险标的安全的义务。对于被保险人以及保险人而言，被保车辆在上述期间，所面临风险不可预测、不可控且不可防范，从风险可保性的角度看，车辆在此期间所面临风险不可保。

　　(三)在免责条款产生法律效力的情况下，依据保险合同约定，受淹车辆不能获得保险赔偿

　　1.车辆被扣押期间水淹受损，不属于“使用”过程

　　如前述，保险人负责赔偿的前提条件之一是被保险机动车直接损失发生在“被保险人或其允许的驾驶人使用被保险机动车过程中”。被保险机动车在“被扣押、收缴、没收、政府征用期间”，被保险人或其允许的驾驶人无法“使用”被保险机动车。

　　2.从责任免除角度

　　保险合同订立过程中，在保险人依据《保险法》第十七条“对保险合同中免除保险人责任的条款，保险人在订立合同时应当在投保单、保险单或者其他保险凭证上作出足以引起投保人注意的提示，并对该条款的内容以书面或者口头形式向投保人作出明确说明;未作提示或者明确说明的，该条款不产生效力。”规定，对“被扣押、收缴、没收、政府征用期间”保险人不负责赔偿条款作出提示以及明确说明后，该条款发生法律效力，对保险合同双方当事人具有法律约束力。根据该约定，在被扣押期间，洪水造成的被保险机动车损失，保险公司不承担赔偿责任。

　　二、扣押车辆的行政机关应当依法担责

　　(一)行政机关对扣押车辆负有法定保管义务

　　1.《道路交通安全法》第112条：公安机关交通管理部门扣留机动车、非机动车，应当当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公安机关交通管理部门接受处理。公安机关交通管理部门对被扣留的车辆应当妥善保管，不得使用。

　　该条规定表明，公安机关交通管理部门对于扣留车辆的妥善保管，是法定保管义务。

　　2.《行政强制法》第26条： 对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁;造成损失的，应当承担赔偿责任。

　　对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。

　　因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。

　　对该条规定的理解：

　　1.“妥善保管”的措辞表明了行政机关对扣押财物的法定妥善保管义务。“造成损失的，应当承担赔偿责任。”的规定则明确了法定赔偿责任。

　　2.法定赔偿责任是严格责任。即使存在第三人原因造成扣押财物损失，也是法定先行赔付。换言之，行政机关承担责任不以存在主观过错为必要前提。

　　3.保管费用由行政机关承担的规定表明：(1)扣押车辆的行政机关与被扣押车辆的所有人之间，不存在保管合同关系;(2)如果委托第三人保管，是委托方行政机关与受托方第三人之间签订相关协议，被扣押车辆所有人并非该协议当事人。

　　(二)车辆受损，行政机关应承担赔偿责任

　　《侵权责任法》第5条：其他法律对侵权责任另有特别规定的，依照其规定。

　　第7条：行为人损害他人民事权益，不论行为人有无过错，法律规定应当承担侵权责任的，依照其规定。

　　第29条: 因不可抗力造成他人损害的，不承担责任。法律另有规定的，依照其规定。

　　对于扣押车辆，根据《道路交通安全法》、《行政强制法》规定，行政机关依法负有妥善保管的义务。本次车辆因水淹受损，根据《侵权责任法》规定，行政机关应当承担赔偿责任。

　　(三)行政机关与车主之间不是保管合同关系

　　一种观点认为，在车辆被扣押、没收、征用期间，行政机关与车辆所有人之间形成了车辆保管合同关系。根据《合同法》第三百七十四条 “保管期间，因保管人保管不善造成保管物毁损、灭失的，保管人应当承担损害赔偿责任”规定，由于扣押车辆被水淹，行政机关应承担损害赔偿责任。

　　笔者不同意该观点。理由如下：

　　1.扣押车辆是行政强制措施。对扣押车辆的保管，是扣押行为的延续，亦是行政行为。

　　2.对扣押车辆的保管，是行政机关的法定义务。行政机关履行该义务，并不和车辆所有人形成平等的保管合同关系。

　　3.对扣押车辆的保管，发生在行政机关和行政管理相对人之间，不适用《合同法》。因为《合同法》本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。

　　4.从《道路交通安全法》和《行政强制法》规定看，并无对于扣押财物保管的免责规定。而根据《合同法》第117条“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外”，有部分或者全部免除责任的规定。如果认为车辆被扣押期间，行政机关与车辆所有人之间形成了保管合同关系，由于洪水发生车辆受损，行政机关根据《合同法》117条免责，是否车辆受损的责任全部要车辆所有人承担?这一点在法律上无法成立。

　　三、保险公司应考虑通过商业保险承保被查扣财物保管人的相应责任风险

　　1.如前述，对于扣押财物，行政机关负有法定保管义务。如果财物受损，行政机关负有赔偿义务。行政机关此类保管人责任风险，应该以通过投保责任保险予以转嫁。

　　2.行政机关作为保管人所面临的此类责任风险属于可保风险。

　　3.在行政机关委托保管人对于扣押财物进行保管时，行政机关在通过招标方式选择受托保管人时，可以将是否拥有责任险保单或其他有效财务担保证明列为参与竞标的必备资格要件。

　　4.保险公司应针对此类风险，积极开发新产品，以满足投保人需求。