孙建宁：完善新疆政策性农业保险运行机制的政策建议

各位领导、各位委员：
　　党中央、国务院十分重视发展农业保险。党的十七大强调指出，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。完善的农业风险防范机制是现代农业的重要组成部分，是促进农民增收工作的重要环节。党的十七届三中全会对新形势下加快推进社会主义新农村建设做出了科学部署，提出要发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。2007年以来，中央财政也逐年加大了对政策性农业保险参保农户的保费补贴支持力度。近年来，在自治区党委、自治区人民政府的高度重视和正确领导下，新疆政策性农业保险工作取得了积极成效，为提高农业抗御自然灾害能力，确保农业持续发展和农民增收目标顺利实现，维护社会稳定做出了积极贡献。但当前新疆农业保险运行和经营中仍然存在着一些矛盾和问题，使得农业保险发展与科学发展观的要求不相适应，与现代农业发展和社会主义新农村建设的要求不相适应，制约了农业保险服务地方经济社会发展各项功能和作用的有效发挥，成为发展新疆政策性农业保险急需解决的突出问题。

　　一、新疆农业保险开展情况

　　农业是新疆的基础产业，关系着新疆经济社会发展和稳定大局，新疆特殊的区情、社情和灾情决定了新疆农业经济的发展离不开农业保险的保险保障支持。新疆农业保险自八十年代恢复开办以来，经历了起步、发展、萎缩、恢复和快速发展的艰难历程。2004年，国家将新疆确定为全国政策性农业试点省区之一，开启了新疆历史上真正意义上政策性农业保险的序幕。2005年，自治区恢复成立了农业保险工作领导小组，加强了对农业保险试点工作的组织领导。自治区人民政府多次组织召开农业保险工作会议，推动农业保险工作，并相继印发了《新疆政策性农业保险试点工作方案》、《新疆维吾尔自治区棉花政策性保险试点暂行办法》，2008年，针对新的形势要求，又研究制定了《新疆政策性农业保险资金管理办法》，进一步完善政策制度。自治区财政在中央财政保费补贴的基础上，拨付地方配套资金，全力支持农业保险工作，有力地推进了农业保险持续、快速、健康发展。目前，符合新疆实际又具有鲜明特点的政策性农业保险运行体制和经营机制初步建立，试点范围和领域不断扩大，保险品种逐渐丰富，政策性农业保险在支持新疆农业产业结构调整、稳定农民收入和及时恢复受灾农户生产生活秩序方面发挥了积极作用。2007年，新疆农业保险实现保费收入7.57亿元，农业保险赔付5.03亿元，业务规模和发展速度列全国首位。截止2008年10月，新疆农业保险承保各类农作物面积达到了3621.93万亩，支付赔款5.51亿元，受益农户35.62万户次。 

　　二、新疆农业保险发展中存在的突出问题

　　近年来我区农业保险取得了长足的发展，但是与科学发展观的总体要求相比，与现代农业发展和社会主义新农村建设的要求相比，仍然存在一定差距，特别是在运行和经营中存在一些亟待解决的问题。

　　一是中央财政保费补贴政策没有兼顾不同省区经济差异性。中央财政政策性农业保险保费补贴在全国各试点省份均实行统一的补贴比例，导致地方财政保费补贴能力越强，享受的中央财政补贴额度越高；地方财力薄弱的地区，由于配套能力不足，不仅享受中央财政补贴额度低，更无力自主实施对当地支柱农业产业的保费补贴工作。2007年自治区财政给予农业保险保费补贴5373.8万元，对自治区而言已属不易。相应地，中央财政给予配套补贴资金6786.6万元，仅是吉林省的45%，湖南的52%，江苏的65%，内蒙古的67%，在六个试点省份中是最低的。由于地方财政对农业保险补贴金额偏小，农民自负额度偏高。新疆区级财政对棉花保险的补贴比例为25%，多数地州的农业保险50％的保费要由农民自己承担，农民缴费负担较重。

　　二是政策性农业保险覆盖面较窄。由于自治区财力所限，2007年自治区财政给予配套支持的试点险种仅限于棉花和能繁母猪，小麦、奶牛、特色林果业等关系国计民生和农民增收的主要品种保险尚未列入政策性业务范围，削弱了农业保险在有效转移自然灾害、增强农业抗风险能力等方面的作用，无法充分实现国家通过农业保险实现支农惠农的政策目标。比如今年年初新疆发生持续降雪低温天气，全疆受灾林果面积涉及11个地州，受灾林果面积达702.95万亩，林果业直接损失达29.36亿元，但保险业对此次受灾的农业财产赔付仅为164万元，差距十分悬殊。

　　三是农业保险管理及运行体制不健全。农业保险是一项政策性很强的工作，涉及的工作环节较多，关系到广大投保农户的切身利益，需要有关部门加强配合，通力合作，建立一整套完善的管理机制和顺畅的运行体制。由于缺乏政策性农业保险法律法规支持，有关参与各方的职责分工不清晰，导致政策性农业保险有关各方尽管非常重视，也有积极推动的良好意愿，但在具体推进过程中往往受到部门职责限制，各司其职，工作协调成本较大，运行机制不畅，决策效率不高，政策出台滞后。

　　四是农业保险保障程度不高。新疆政策性棉花保险的保险金额为400元/亩，与当前的种子、化肥、农药、灌溉、机耕、地膜成本市场价格有一定差距。目前，每亩棉花种植（含人工）成本已达1100元左右。因为保障程度低，造成灾后补偿金额较实际成本支出严重不足，灾后的农民负担仍较重。同时，由于新疆大部分地州农民收入偏低，缴费能力不足，多数地州农业保险保障水平还未达到400元。

　　三、进一步推动新疆政策性农业保险发展的建议

　　就抓住中央支农惠农政策机遇，加快发展新疆政策性农业保险，努力构建包括农业保险在内的我区农业生产风险保障体系，提几点建议。

　　一是加强组织领导。实践证明，在建立农业保险制度过程中，政府的组织推动是至关重要的。所以，在当前这样难得的历史机遇面前，迫切需要充分发挥政府主导作用，将发展农业保险纳入我区现代农业发展政策支持体系，进行统筹规划管理，加强组织推动。对于农业保险工作中出现的新情况、新问题，及时研究协调解决，推进农业保险工作更好地服务于我区农村农业经济社会发展。

　　二是强化政策支持。一方面，自治区应积极争取中央在财政保费补贴政策上对新疆给予倾斜支持，提高中央财政补贴比例，减轻农民缴费负担。尤其是对南疆三地州、国家级贫困县而言，根据农民收入实际情况，应力争做到政策性农业保险保费由各级财政全额买单。另一方面，自治区在继续对棉花保险、能繁母猪保险给予政策支持的基础上，应将中央给予保费补贴支持的粮食作物保险、油料作物保险、养殖业保险等也纳入我区政策性农业保险范畴，给予保费补贴政策支持。同时，逐步探索建立我区自主扶持的特色林果业保险、现代养殖业、外向型农业保险政策支持体系，完善农业生产风险保障体系。

　　三是建立和完善工作机制。农业保险涉及品种多、涉及面广，承保理赔技术要求复杂，组织协调工作难度大。在国家尚未建立相应的法律制度的情况下，需要结合自治区实际情况，从制度层面就建立完善配套的组织管理制度和相应的工作推进机制等进行积极的探索，出台相应的制度办法，使得各有关部门在开展工作时有据可依，协调解决出现的问题时有据可查，减少协调成本，提高决策效率。同时，各有关部门在各级农业保险工作领导机构的统一组织领导下，履行职责，密切配合，形成合力，确保农业保险工作的各项政策措施落到实处。

　　四是加大宣传力度。各级政府及财政、农业、农业、等部门、各新闻单位，应把农业保险宣传作为当前对农宣传的一项重要内容，通过丰富宣传方式、加大宣传力度，广泛宣传农业保险工作的重要意义和政策措施，使广大农民充分了解农业保险特别是政策性农业保险，增强广大农民群众的保险意识和风险防范意识。通过加强政策引导，积极鼓励广大农民参加农业保险，牢固树立抗灾保丰收的思想，提高抗灾自救能力；积极鼓励农业产业化龙头企业和农民专业合作组织参加保险，将保险机制引入农业产业化发展、农业生产经营以及灾害防范救助当中，提高投保率。（孙建宁 ，中国保险监督管理委员会新疆监管局党委书记 、局长）