“做减法”也是科学发展

——关于保险公司不良分支机构退出市场的监管思考

　　市场发挥资源配置的基础性作用，优进劣退是应有之义。保险公司分支机构是省域保险市场中最主要的市场主体，有进有退自然也符合市场规律。本文认为，在当前保险业发展阶段，不良分支机构退出的必要性和可行性都已具备，“做减法”既是科学发展的现实要求，也是科学监管的重要手段。

　　一、不良保险分支机构退出市场的必要性

　　在保险公司实际经营中，分支机构直接面对投保人，具体承担展业、收费、理赔、宣传等各项工作，网点多、环节多、事务复杂。从近年情况看，有的机构恶性经营行为已经触犯法律的强制性规定，有的不良经营活动严重影响了行业形象，有的频繁自发撤建直接破坏了普遍服务和良性竞争之间的平衡，亟需采取有效手段进行规范。

　　(一)从市场经济本质看，需要疏通管道维护市场健康。市场机制发挥基础性作用的前提是资源能够自由流动。在省域保险市场中，保险公司分支机构占用了大量人力、资金等生产要素，参与市场资源的分配。如果没有设置合适的出口，完全依赖于市场主体自发行为，很可能导致不良市场主体僵而不死、劣而不汰，降低资源要素配置效率，影响保险市场健康运行。因此，必须建立高效疏通管道，实现保险市场“流水不腐、户枢不蠹”。

　　(二)从发展方式看，需要通过监管约束粗放发展行为。保险业发展粗放问题虽然逐步有所好转，但成因由来已久，这是行业发展理念、资本实力和人才资源等各方面问题的集中体现。畅通保险公司不良分支机构市场退出管道，发挥市场机制优胜劣汰功能，尊重和保护市场选择结果，能够利用市场机制形成倒逼压力，由局部而整体地促进整个保险业转变发展方式，彻底祛除规模扩张的思想依赖和决策冲动。通过对市场退出的有效引导，监管机关也能够逐步掌握引导调整市场结构、区域结构、业务结构、人才结构等方面的主动，有效防止结构调整反弹。

　　(三)从公司经营环境看，需要有序淘汰落后产能。市场经济要求公平竞争。在目前的制度设计下，违规收益高、成本低，投入产出比反而高于合规经营，直接导致竞争不公平。结果劣不汰而优难胜，甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。对交强险违规机构予以停业处罚的监管实践表明，如果能进一步制定和有效实施退出规则，对那些恶性竞争突出、管理混乱且长期亏损以及不适应市场需要的不良机构进行有序淘汰，监管实效将会大大提高，市场经营环境将更加公平。

　　二、不良保险分支机构退出市场的可行性

　　当前，保险业站在新起点、进入新阶段，发展已经成为行业的自觉行动，市场已经成为竞争的主要舞台。在此条件下探索并强化保险公司不良分支机构退出市场，是与保险市场的发育程度相适应、与行业发展相同步的科学监管举措。

　　(一)服务城乡的保险网络已基本成形。目前，各区域保险市场中，城市的保险公司分支机构、农村的众多营销服务部网点，加上专业保险中介机构和遍布城乡的保险兼业代理机构，基本形成了覆盖城乡的保险服务网络，基本能够满足社会公众的保险需求。特别是随着城乡交通通讯日益便利，现有保险网络服务半径大幅延伸，服务能力和水平稳中有升，有选择、有条件、有步骤地退出一些不良分支机构，既不影响后续服务，又能优化市场。

　　(二)退市机构的富余人员能合理分流。不良分支机构退市后，部分管理人员一般回归上级机构或分配到其他机构，由于有前期经营表现作为判断标准，这个相互选择过程的合理性和接受程度会更高，还有助于解决保险机构管理资源与管理对象之间严重不匹配的矛盾。营销人员通常能够就地寻找并归属于其他更有竞争力的保险机构，其获得收益的可能性显然更大。

　　(三)行业内外的基本认识趋于一致。对监管者来说，以前做了许多“修路添车”的工作，现在重点应维护好“交通秩序”，尊重并发挥市场机制作用，切实防范化解风险。对社会公众来说，他们更需要个性化保险服务，也会通过购买决策来淘汰不符合其需求的机构。对保险机构而言，面临内外部竞争，需要优化整合内部资源赢得更大发展。

　　三、不良保险分支机构退出市场的基本思考

　　近年来，四川保监局按照保险市场发展状态引导各保险机构根据经营管理情况和自身管控能力，合理调整机构布局，主动撤并整合现有分支机构，累计批准撤并183家，其中仅某寿险公司就撤并了59家发展前景不乐观的营销服务部，某产险公司因发展战略调整主动撤销了25家城区营销服务部;监管部门依法注销专业中介机构45家，兼业代理机构3671家。保险机构的资源得到了有效整合，促进了健康发展，从而也促进了整体市场持续健康有效的发展。总结前期探索和实践，不良保险分支机构退市应在风险可控的总体要求下，有重点、有条件、有区别地逐步实施。
　　(一)需要把握的三个重点。一是具体处理要坚持区别对待。鉴于省域市场区域发展不平衡，保险机构各层级作用有所差异，不良保险分支机构表现形态不同，应当在地域、层级、退市方式上予以区别。二是实施退出要保障后续服务。不良保险机构退市后，原有保单责任必须明确和落实承接主体，售后服务必须有合理渠道，确保保单持有者的利益得到维继。三是形成机制要做到循序渐进。应当从加强对自发退出的审查开始，逐步转入强制退出、劝导退出、自发退出相结合，实现常态化处理。

　　(二)三种退出路径。根据不良保险分支机构的表现形态，可以依次分为三类：第一类，指经营活动严重违反保险法律法规强制性规定的机构。第二类，指较长时期内责任缺失、管理缺失、服务缺失、高管缺失且整改无效、毫无改观的机构，主要表现为客户利益经常受损而社会评价差、内部管理极其混乱而风险隐患大、业务发展毫无创新而竞争手段劣、领导班子不在状态而无所作为或乱作为，三年内经整改毫无改观，甚至领取营业执照后不开业或长期不正常营业。第三类，是指经受不住市场选择或者不被市场所认可的机构，主要表现为完全不能实现三年可行性经营目标、按经营规律应进入盈利期但依然亏损，或者因发展战略发生重大变化而必须退市。对以上三类机构分别适用以下退出路径。

　　一是对第一类机构适用强制退出。这是不良保险分支机构退市的法定模式，是依据法律法规吊销保险业务许可证、取消其经营保险业务的资格，属于被动式退出，主要特点为被迫退市。主要有5种情形：其一，超出批准的业务范围经营，逾期不改正或造成严重后果的;其二，存在《保险法》第116条规定违法行为之一，情节严重的;其三，未按照规定提取或者结转各项责任准备金、未按照规定办理再保险、未经批准设立分支机构或者代表机构、未按照规定申请批准保险条款、保险费率等，情节严重的;其四，转让、出租、出借业务许可证，情节严重的;其五，编制或者提供虚假的报告、报表、文件、资料等、拒绝或者妨碍依法监督检查、未按照规定使用经批准或者备案的保险条款、保险费率，情节严重的。

　　二是对第二类机构适用劝导退出。这是不良保险分支机构退市的设想模式，与自发退出相比，监管机关主动性更强，对监管能力的要求也更高。对这类保险分支机构而言，在竞争过度的地区，可以监管函提示风险劝其退出市场;对确需存在的中心支公司、支公司等，可以监管谈话，引导其将原机构降格设置或彻底退出。对领取营业执照后不开业或长期不正常营业的，直接规劝其退出市场。

　　三是对第三类机构适用自发退出。这是当前不良保险分支机构退出的主要模式，属于自愿式退出，特点是主动要求离市。对那些不适应市场需要、经济核算无效益的不良机构，或者因总体发展策略发生重大变化受到严重影响的分支机构，保险公司一般会主动提出撤并申请。对此，监管机关应着重审查原有保单责任的承接主体有没有落实到位，保单售后服务主体有没有明确、服务渠道是否合理便民，相关事宜有没有书面通知投保人、被保险人或者受益人。只有这三个方面问题已经明确落实，监管机关才可以同意撤并申请，同时要求其上级公司进行公告，从而切实保护保险消费者的合法权益。