破解农业保险高质量发展难题

　　最近，审计署审计长侯凯在第十三届全国人大常委会第三十五次会议上，作了“关于2021年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告”（以下简称《审计报告》）。在“重点民生专项资金审计情况”这部分，第6项专门讲政策性农业保险财政补贴资金审计中发现的问题。据笔者所知，审计部门在审计这些省份的时候做了大量深入细致调查，虽然这里接受审计的只有10个省和北大荒集团，但是涉及的问题和范围比较广，有很强的针对性和普遍性。正视这些问题，对我国农业保险高质量发展极其重要。
　　
　　一、扩大覆盖面和提高保障水平是政策性农险的基础性问题
　　
　　《审计报告》指出的第一个问题就是政策性农业保险覆盖面和保险金额问题，这是政策性农业保险的基础性问题。因为政府花费大量财政资金补贴农业保险，就是要保证国家的粮食安全和稳定农户的农业收入。要实现这个目标，必须保证绝大多数农户都能参加，绝大多数保险标的都能纳入保险保障，并保证尽可能高的保障水平。但是，对10个省和北大荒集团的审计表明，有3个省在2021年“未按规定”开展三大主粮作物完全成本保险和收入保险。这项政策在这些地方执行时被打了折扣。而且有9个省和北大荒集团的直接物化成本保险金额偏低，无法覆盖种子、化肥等直接物化成本。这多少有些出人意料。
　　
　　2020年的中央一号文件提出，推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点；2021年的中央一号文件进一步提出，扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围；2022年，中央决定将三大作物完全成本保险和收入保险扩大到13个产粮大省的所有产粮大县，就是为了加快对主要农产品生产保险特别是粮食作物保险的覆盖面扩大，同时将保险金额尽可能提高，使农业灾害损失能得到充分补偿，从而稳定农户的农业收入。三大作物之外的农业保险标的保险，宜结合农业保险发展阶段和工作实际，研究提高保险保障水平。如果保险金额连“直接物化成本”都覆盖不了，农业保险也就没有多大意义了。《审计报告》指出的是2021年上半年的状态，今年的情况已经有了很大改变。笔者了解到，三大主粮作物完全成本保险和收入保险的试点，在13个省821个县都进行起来，基本实现了“全覆盖”。
　　
　　二、地方政府在农险中的“越位失位”问题需要很好解决
　　
　　《审计报告》中主要指出地方政府三方面的“越位失位”问题。一是干预市场，干预保险机构的经营。有7个省“直接指定保险机构”经营农业保险，没有通过合理的公开招标遴选在本地经营政策性农险的经营机构。“强制保险机构违规承保理赔”问题一直存在，对此，监管部门在不止一个文件里提出地方政府只能协助而不能干预保险经营。在2019年，四部门发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》中特别强调，“明晰政府与市场边界”“地方各级政府不参与农业保险的具体经营”“基层政府部门和相关单位可以按照有关规定，协助农户和保险机构办理农业保险业务”。遗憾的是，有些地方政府没有很好领会和执行这些文件精神。
　　
　　二是限制农户投保。《审计报告》举出的具体事例是，重庆3个生猪调出大县不允许12.33万养猪农户投保生猪保险。拒保问题主要存在于畜禽保险和地方特色保险产品。笔者认为，中央支持的17类保险标的保险，关系到国计民生，各地不能选择性地执行，不能违背农户意愿，拒绝承保。政府不可以“直接或变相限制农户投保”，保险经营机构也不可以，除非不做农业保险业务。否则，就会挫伤了农户对政府农险政策的信赖和期望。
　　
　　三是地方政府的政府补贴资金不完全到位，拨付和结算不及时。这类问题在被审计的10个省和北大荒集团中，只有一个省不存在。这表明该问题也有普遍性。且不说各省的特色保险产品，就是中央财政支持的保险项目，中央财政的配套资金一般不会缺少，地方政府如果资金不到位，就会产生两个影响：一是地方政府克扣该保险公司的保费补贴资金，二是提高农户交费额度。前者的后果是保险公司因为保费大量拖欠而无法健康经营，甚至影响及时理赔。后者的后果就是加重农户负担，有的农户觉得保费负担重，也就不参加农业保险了。《审计报告》指出，有28个县因此“提高自交保费比例”，转嫁责任给农户。
　　
　　地方政府的“越位失位”问题，跟政策性农业保险的监管真空有关系。保险法规里面只对保险经营者有监管要求和处罚规定，对农险活动中的其他参与方，则缺乏明确的责任要求、约束和违规处罚规定。这对法规修订提出了重要课题。
　　
　　三、保险机构的合法合规经营还要下大气力
　　
　　保险经营机构在农业保险中的违法违规问题一直是监管的重点，但是问题还是不断发生。《审计报告》特别指出了不规范经营的四类问题：第一类是通过“虚增保险标的等骗取农保补贴1686.04万元”，4个省都有这种问题；第二类是8个省“违规发放保险业务协办费等5483.55万元”；第三类是19家省级保险经营机构拖赔惜赔，“未按时或足额支付投保农户理赔金3.65亿元”；第四类是未落实“无赔款优待”的惠民政策。这四方面问题也的确值得重视，农业保险主要靠保险公司经营，赔得好不好、赔得合理不合理、农民满意不满意、政府的补贴资金使用效率高不高，都是衡量政策性农业保险做得到位不到位、效果好不好的标志。必须提高经营者的合规意识，同时加强监管。
　　
　　（作者系首都经济贸易大学保险系教授、农村保险研究所所长）